制約我國工程造價管理體制改革的幾個主要問題
作者：user 來源：石家莊工程造價信息網(wǎng) 發(fā)布時間: 2011/3/25 14:35:18 點擊：13275
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近年來在國民經(jīng)濟高速增長和國家積極的財政政策的影響下，我國全社會固定資產(chǎn)投資額每年都以30%左右速度增長，2002年已達4.3萬億元，其中建安工作量完成2.6萬億。為了加強工程造價的管理，當前工程造價管理工作改革主要圍繞三個方面開展工作，一是提高國有投資工程經(jīng)濟效益，合理確定和有效控制工程造價；二是按照市場形成工程造價的目標對建設(shè)工程發(fā)包與承包計價進行改革，通過推行建設(shè)工程招標投標工程量清單計價，逐步完善招標投標競爭定價機制；三是加強招標投標、施工合同、工程結(jié)算中工程造價計價活動進行監(jiān)督管理，規(guī)范建設(shè)市場經(jīng)濟秩序。
按照上述工作目標，在開展工程造價管理體制等各項改革工作中,存在的主要問題有：
一、傳統(tǒng)的計價依據(jù)和計價方法不適應工程造價控制和招標投標競爭定價的需要。工程造價計價依據(jù)包括建設(shè)項目投資估算指標、概算定額、預算定額以及相應編制辦法等，在為建設(shè)項目投資決策服務的投資估算指標和概算定額中，由于將許多影響工程造價的因素固化，由于不利于調(diào)整使用，且編制周期過長和管理手段和管理方法的落后，使得這些指標定額難以準確的反映工程造價實際變化，加上由于我國投資體制管理中存在著部門或地方經(jīng)濟利益的驅(qū)使，建設(shè)單位不按照工程造價管理的規(guī)律制定投資計劃，盲目決策上項目以及部分建設(shè)項目法人工程造價管理水平不高等原因，造成相當多的建設(shè)項目工程造價控制中出現(xiàn)估算超概算、概算超預算、結(jié)算超預算，即“三超”現(xiàn)象。
在建筑工程施工發(fā)包與承包階段，預算定額加取費在計劃經(jīng)濟時期一直作為建設(shè)工程施工發(fā)包與承包計價的主要形式。隨著我國建設(shè)工程招標投標體制的建立和完善，建設(shè)工程通過招標投標已成為形成工程造價的主要形式，在預算定額改革中，雖然已經(jīng)實行了定額中的量價分離，但現(xiàn)行預算定額中的消耗量和有關(guān)措施性費用仍是按照社會平均水平編制的，按照招投標競爭定價的原則，企業(yè)按照定額的報價不能反映其實際的技術(shù)水平和管理水平，造成了企業(yè)只是在按定額計算成本低水平上競爭的現(xiàn)象，特別是在標底按照定額編制并作為評標中標的主要依據(jù)情況下，企業(yè)為了中標采取不規(guī)范或違法的行為去摸標底，以致于造成招標投標中腐敗行為的產(chǎn)生。
二、建設(shè)工程發(fā)包承包中工程造價計價不規(guī)范。
工程造價是工程建設(shè)管理的主要內(nèi)容之一，也是建設(shè)市場運行中涉及有關(guān)各方經(jīng)濟利益的焦點。長期以來，由于預算定額編制周期過長，定額水平不能及時和準確反映市場價格變動以及計價方法的改革滯后，不利于業(yè)主合理確定工程造價，給業(yè)主在招標投標中盲目的壓級壓價和施工單位在結(jié)算中高估冒算、或發(fā)承包雙方結(jié)算中弄虛作假留下了空間。這些問題雖然出現(xiàn)在招標投標過程中，但由此引發(fā)的工程合同糾紛，工程結(jié)算困難，在建設(shè)工程發(fā)包人與承包人缺乏必要的信用保證體系情況下，造成了大量建設(shè)單位欠施工單位工程款，施工承包單位欠分包單位款和農(nóng)民工工資的現(xiàn)象。
三、工程造價管理體制受行政管理分工的限制，致使工程造價管理的整體效力不高。工程造價管理涉及建設(shè)項目可行性研究、設(shè)計、施工招標投標、合同簽定等各方面，受計劃經(jīng)濟體制的影響，我國現(xiàn)行工程造價管理體制的現(xiàn)狀是建設(shè)前期的造價管理屬于發(fā)展改革部門，工程實施階段的造價管理屬于建設(shè)行政管理部門，除此還涉及財政、審計等部門。部門與部門之間，部門內(nèi)部之間涉及工程造價的制度和措施缺乏有機的聯(lián)系和相互協(xié)調(diào)機制，工程造價的分割管理，鐵路警察各管一段的管理體制，使工程造價管理的整體效力難以發(fā)揮。
認真分析造成工程造價管理存在上述問題的原因，工程造價管理部門在加大改革工作力度的基礎(chǔ)上，主要在以下幾個方面提出切實可行的具體措施和對策：
一、按照市場形成工程造價的改革目標，推行建設(shè)工程招標投標工程量清單計價。為了滿足招標投標競爭定價和經(jīng)評審合理低價中標的要求，2003年2月建設(shè)部和國家技術(shù)監(jiān)督檢驗檢疫總局發(fā)布了《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（以下簡稱《計價規(guī)范》），以此推動和規(guī)范建設(shè)工程招標投標工程量清單計價工作。工程量清單計價即在建設(shè)工程招標投標中，招標人或委托具有資質(zhì)的中介機構(gòu)編制反映工程實際消耗和措施性消耗的工程量清單，提供給投標人，由投標人自主報價。采用工程量清單計價后能夠反映工程的個別成本，便于施工企業(yè)自主參與競爭�！队媰r規(guī)范》根據(jù)建設(shè)工程造價多次計價和先計價后結(jié)算特點，使建設(shè)工程的標底和投標報價的編制符合工程造價計價的規(guī)律，并在工程實體費用、措施性費用、管理費和利潤計算方面規(guī)范化。
二、貫徹執(zhí)行《計價規(guī)范》，規(guī)范建設(shè)工程計價活動。
推行建設(shè)工程招標投標工程量清單計價就是在工程招標投標中為招標人和投標人提供科學合理的定價方式以及為投標人提供公開、公平競爭平臺。為了規(guī)范工程量清單的計價行為，《計價規(guī)范》作為國家標準對建筑、安裝等工程的工程量清單項目名稱、計量單位和工程量計算規(guī)則做了統(tǒng)一性規(guī)定，并提出了標底編制和投標報價的原則和工程變更后工程量和價格的調(diào)整辦法。通過《計價規(guī)范》的貫徹執(zhí)行，對于規(guī)范招標投標中計價行為，從技術(shù)上避免弄虛作假和暗箱操作以及保證工程款的支付結(jié)算都將起到積極的作用。
三、加強工程造價計價的監(jiān)督管理，維護建設(shè)各方的合法權(quán)益。
政府需要加強對工程造價的間接調(diào)控力度，加強對市場計價行為的監(jiān)督管理。工程造價計價行為的監(jiān)督管理是工程造價管理中的薄弱環(huán)節(jié)，由于各地工程造價管理機職能的限制以及造價管理法律法規(guī)滯后等原因，工程造價計價的監(jiān)督管理不像工程安全質(zhì)量監(jiān)管有章可循，目前僅能從工程造價咨詢單位和造價工程師執(zhí)業(yè)方面開展工作，而對業(yè)主和施工等單位的不規(guī)范計價行為的監(jiān)督執(zhí)法缺乏有效手段和綜合執(zhí)法力度，為有效的整頓建筑市場經(jīng)濟秩序和規(guī)范工程造價計價活動，在貫徹執(zhí)行建設(shè)部第107號部長令《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》的基礎(chǔ)上，在更高層次法律法規(guī)中明確工程造價監(jiān)督管理的地位和責任，特別是國有投資工程造價的監(jiān)督管理應得到加強，使工程建設(shè)各方主體在工程造價計價活動中有法可依，其合法權(quán)益在法律法規(guī)中得到保護。
四、建立工程造價全過程管理體系，提高政府投資工程的效益。在建立和推進工程造價全過程管理體系工作中，政府主管部門將加強工程造價管理體制和機制方面的研究，借鑒國外工程造價全過程管理中開展全要素、全團隊造價管理的經(jīng)驗，以政府投資工程管理體制改革為契機，探索全過程工程造價管理體系的建立。當前在建立市場形成工程造價機制的工作中做好幾項具體工作，一是要充分發(fā)揮工程造價咨詢單位在工程造價管理中的作用，重點培育和發(fā)展面向社會提供中介服務工程造價咨詢單位，引導工程造價咨詢單位開展全過程造價咨詢工作；二是在《計價規(guī)范》的貫徹執(zhí)行中，與有關(guān)部門配合，研究做好工程量清單商務標評標的辦法和相應的合同管理辦法，充分發(fā)揮工程量清單計價在招標投標競爭定價機制的作用；三是為了準確反映工程造價各項費用構(gòu)成，會同國家發(fā)展與改革委、財政部盡快制定新的建設(shè)項目其他費用項目劃分和建筑安裝工程費用項目組成標準；四是根據(jù)國家投資項目的需要，適時組織制定和修訂為建設(shè)項目投資決策服務的可行性研究方法與有關(guān)參數(shù)、造價指標和指數(shù)，利用先進的計算機和信息管理手段，加強造價資料和有關(guān)信息收集整理，提高政府投資工程造價管理水平。
按照上述工作目標，在開展工程造價管理體制等各項改革工作中,存在的主要問題有：
一、傳統(tǒng)的計價依據(jù)和計價方法不適應工程造價控制和招標投標競爭定價的需要。工程造價計價依據(jù)包括建設(shè)項目投資估算指標、概算定額、預算定額以及相應編制辦法等，在為建設(shè)項目投資決策服務的投資估算指標和概算定額中，由于將許多影響工程造價的因素固化，由于不利于調(diào)整使用，且編制周期過長和管理手段和管理方法的落后，使得這些指標定額難以準確的反映工程造價實際變化，加上由于我國投資體制管理中存在著部門或地方經(jīng)濟利益的驅(qū)使，建設(shè)單位不按照工程造價管理的規(guī)律制定投資計劃，盲目決策上項目以及部分建設(shè)項目法人工程造價管理水平不高等原因，造成相當多的建設(shè)項目工程造價控制中出現(xiàn)估算超概算、概算超預算、結(jié)算超預算，即“三超”現(xiàn)象。
在建筑工程施工發(fā)包與承包階段，預算定額加取費在計劃經(jīng)濟時期一直作為建設(shè)工程施工發(fā)包與承包計價的主要形式。隨著我國建設(shè)工程招標投標體制的建立和完善，建設(shè)工程通過招標投標已成為形成工程造價的主要形式，在預算定額改革中，雖然已經(jīng)實行了定額中的量價分離，但現(xiàn)行預算定額中的消耗量和有關(guān)措施性費用仍是按照社會平均水平編制的，按照招投標競爭定價的原則，企業(yè)按照定額的報價不能反映其實際的技術(shù)水平和管理水平，造成了企業(yè)只是在按定額計算成本低水平上競爭的現(xiàn)象，特別是在標底按照定額編制并作為評標中標的主要依據(jù)情況下，企業(yè)為了中標采取不規(guī)范或違法的行為去摸標底，以致于造成招標投標中腐敗行為的產(chǎn)生。
二、建設(shè)工程發(fā)包承包中工程造價計價不規(guī)范。
工程造價是工程建設(shè)管理的主要內(nèi)容之一，也是建設(shè)市場運行中涉及有關(guān)各方經(jīng)濟利益的焦點。長期以來，由于預算定額編制周期過長，定額水平不能及時和準確反映市場價格變動以及計價方法的改革滯后，不利于業(yè)主合理確定工程造價，給業(yè)主在招標投標中盲目的壓級壓價和施工單位在結(jié)算中高估冒算、或發(fā)承包雙方結(jié)算中弄虛作假留下了空間。這些問題雖然出現(xiàn)在招標投標過程中，但由此引發(fā)的工程合同糾紛，工程結(jié)算困難，在建設(shè)工程發(fā)包人與承包人缺乏必要的信用保證體系情況下，造成了大量建設(shè)單位欠施工單位工程款，施工承包單位欠分包單位款和農(nóng)民工工資的現(xiàn)象。
三、工程造價管理體制受行政管理分工的限制，致使工程造價管理的整體效力不高。工程造價管理涉及建設(shè)項目可行性研究、設(shè)計、施工招標投標、合同簽定等各方面，受計劃經(jīng)濟體制的影響，我國現(xiàn)行工程造價管理體制的現(xiàn)狀是建設(shè)前期的造價管理屬于發(fā)展改革部門，工程實施階段的造價管理屬于建設(shè)行政管理部門，除此還涉及財政、審計等部門。部門與部門之間，部門內(nèi)部之間涉及工程造價的制度和措施缺乏有機的聯(lián)系和相互協(xié)調(diào)機制，工程造價的分割管理，鐵路警察各管一段的管理體制，使工程造價管理的整體效力難以發(fā)揮。
認真分析造成工程造價管理存在上述問題的原因，工程造價管理部門在加大改革工作力度的基礎(chǔ)上，主要在以下幾個方面提出切實可行的具體措施和對策：
一、按照市場形成工程造價的改革目標，推行建設(shè)工程招標投標工程量清單計價。為了滿足招標投標競爭定價和經(jīng)評審合理低價中標的要求，2003年2月建設(shè)部和國家技術(shù)監(jiān)督檢驗檢疫總局發(fā)布了《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（以下簡稱《計價規(guī)范》），以此推動和規(guī)范建設(shè)工程招標投標工程量清單計價工作。工程量清單計價即在建設(shè)工程招標投標中，招標人或委托具有資質(zhì)的中介機構(gòu)編制反映工程實際消耗和措施性消耗的工程量清單，提供給投標人，由投標人自主報價。采用工程量清單計價后能夠反映工程的個別成本，便于施工企業(yè)自主參與競爭�！队媰r規(guī)范》根據(jù)建設(shè)工程造價多次計價和先計價后結(jié)算特點，使建設(shè)工程的標底和投標報價的編制符合工程造價計價的規(guī)律，并在工程實體費用、措施性費用、管理費和利潤計算方面規(guī)范化。
二、貫徹執(zhí)行《計價規(guī)范》，規(guī)范建設(shè)工程計價活動。
推行建設(shè)工程招標投標工程量清單計價就是在工程招標投標中為招標人和投標人提供科學合理的定價方式以及為投標人提供公開、公平競爭平臺。為了規(guī)范工程量清單的計價行為，《計價規(guī)范》作為國家標準對建筑、安裝等工程的工程量清單項目名稱、計量單位和工程量計算規(guī)則做了統(tǒng)一性規(guī)定，并提出了標底編制和投標報價的原則和工程變更后工程量和價格的調(diào)整辦法。通過《計價規(guī)范》的貫徹執(zhí)行，對于規(guī)范招標投標中計價行為，從技術(shù)上避免弄虛作假和暗箱操作以及保證工程款的支付結(jié)算都將起到積極的作用。
三、加強工程造價計價的監(jiān)督管理，維護建設(shè)各方的合法權(quán)益。
政府需要加強對工程造價的間接調(diào)控力度，加強對市場計價行為的監(jiān)督管理。工程造價計價行為的監(jiān)督管理是工程造價管理中的薄弱環(huán)節(jié)，由于各地工程造價管理機職能的限制以及造價管理法律法規(guī)滯后等原因，工程造價計價的監(jiān)督管理不像工程安全質(zhì)量監(jiān)管有章可循，目前僅能從工程造價咨詢單位和造價工程師執(zhí)業(yè)方面開展工作，而對業(yè)主和施工等單位的不規(guī)范計價行為的監(jiān)督執(zhí)法缺乏有效手段和綜合執(zhí)法力度，為有效的整頓建筑市場經(jīng)濟秩序和規(guī)范工程造價計價活動，在貫徹執(zhí)行建設(shè)部第107號部長令《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》的基礎(chǔ)上，在更高層次法律法規(guī)中明確工程造價監(jiān)督管理的地位和責任，特別是國有投資工程造價的監(jiān)督管理應得到加強，使工程建設(shè)各方主體在工程造價計價活動中有法可依，其合法權(quán)益在法律法規(guī)中得到保護。
四、建立工程造價全過程管理體系，提高政府投資工程的效益。在建立和推進工程造價全過程管理體系工作中，政府主管部門將加強工程造價管理體制和機制方面的研究，借鑒國外工程造價全過程管理中開展全要素、全團隊造價管理的經(jīng)驗，以政府投資工程管理體制改革為契機，探索全過程工程造價管理體系的建立。當前在建立市場形成工程造價機制的工作中做好幾項具體工作，一是要充分發(fā)揮工程造價咨詢單位在工程造價管理中的作用，重點培育和發(fā)展面向社會提供中介服務工程造價咨詢單位，引導工程造價咨詢單位開展全過程造價咨詢工作；二是在《計價規(guī)范》的貫徹執(zhí)行中，與有關(guān)部門配合，研究做好工程量清單商務標評標的辦法和相應的合同管理辦法，充分發(fā)揮工程量清單計價在招標投標競爭定價機制的作用；三是為了準確反映工程造價各項費用構(gòu)成，會同國家發(fā)展與改革委、財政部盡快制定新的建設(shè)項目其他費用項目劃分和建筑安裝工程費用項目組成標準；四是根據(jù)國家投資項目的需要，適時組織制定和修訂為建設(shè)項目投資決策服務的可行性研究方法與有關(guān)參數(shù)、造價指標和指數(shù)，利用先進的計算機和信息管理手段，加強造價資料和有關(guān)信息收集整理，提高政府投資工程造價管理水平。